破題 能源市場化
文·本刊記者 於濤如果你從十年後穿越到現在，一定會發現，中國能源市場化改革的進程，就從這裡推進。因為，如火如荼的2014年全國兩會釋放出瞭一個清晰的信號：中國政府下決心調整其能源價格策略，推動能源市場化改革。在早前的十八屆三中全會《決定》中，中央對能源領域改革的論述分為兩個層次：一是總體改革論述，如“使市場在資源配置中起決定性作用”“積極發展混合所有制經濟”“推動國有企業完善現代企業制度”等，其涵蓋能源改革的指導；二是直接對能源領域改革的論述，如“自然壟斷行業，根據不同行業特點實行網運分開、放開競爭性業務，推進公共資源配置市場化”“推進水、石油、天然氣、電力、交通、電信等領域價格改革，放開競爭性環節價格”“健全能源、水、土地節約集約使用制度”等，其涉及落實改革的措施。今年兩會，李克強總理在2014年計劃報告中，將上述三中全會的改革思路從兩方面加以破題：一是市場準入，即制定非國有資本參與中央企業投資項目的辦法，在金融、石油、電力、鐵路、電信、資源開發、公用事業等領域，向非國有資本推出一批投資項目。制定非公有制企業進入特許經營領域具體辦法。二是市場機制，即適時調整風電上網電價，開展輸配電價改革試點，完善煤電價格聯動機制和抽水蓄能電價機制。適時調整非居民用存量天然氣門站價格。建立健全居民用水用氣階梯價格制度。從中不難看出，新一屆政府已經基本厘清瞭能源是不是商品、能源價格由誰來定、能源企業該做什麼這些困擾我們多年的爭議問題，進而表明瞭其加速能源改革的決心。《能源評論》記者親歷兩會，通過與眾多代表委員的深入交流，感受到他們大都將能源領域改革，視為中國其他領域改革是否強硬的一枚試金石。能源是不是商品？這並不是個難回答的問題。事實上，正如《能源評論》記者采訪的多位代表委員所言，能源同其他商品一樣，可以由資源的稀缺性和供求關系決定價格。在世界上，無論是能源富裕國還是資源貧乏的國傢，隻要是實行市場經濟體制，就會把能源當作商品。而我國，由於能源在傳統計劃經濟時期是高度計劃管理的領域，雖然經歷瞭改革開放30餘年，但計劃與市場的矛盾仍很突出，能源的商品屬性並沒有完全得到釋放。此前，在價格管理方面，我們習慣把能源供應從商品經濟拉回到產品經濟的傾向，即所謂的為瞭宏觀調控目標而對各種能源價格進行直接控制。現實情況就是，我國通過電價、成品油價格、天然氣價格以及電煤價格的計劃管理，對能源消費實際采取瞭全面補貼。這種交叉補貼除瞭直接控制價格，不讓能源價格反映供需關系和供應成本的實際變化，還包括直接要求能源企業負擔社會公平性的一些額外成本。從能源經濟學角度，在過低的價格條件下要求確保供應，實際上是對低效的能源消費進行補貼和鼓勵。不分消費對象的壓低能源價格，雖然有時往往以照顧消費者利益為由，但同時也降低瞭全社會的經濟效益，使多數人的利益受到損失。因此，我國能源市場化改革的首要任務應是進一步恢復能源的商品屬性。隻有使能源產品恢復其應有的商品性質，才可能對企業進行真正的成本效益控制，才能避免能源行業陷入整體低效的境地。能源價格由誰來定？這個問題的答案，在總理的工作報告中已經明示：即凡是能由市場形成價格的都交給市場，政府不進行不當幹預。那麼哪些是政府定價的環節，哪些又是市場定價的環節？國傢發改委主任徐紹史給出的解釋是，政府定價范圍主要限定在重要公用事業、公益性服務、網絡型自然壟斷環節，也就是我們說的電網、油氣管網。言下之意，除此之外都應由市場來決定價格。也就是說，政府就是要和下放審批權一樣，讓渡定價權。全國人大代表、全國人大財經委副主任委員彭森指出，改革價格的管轄權要下放。過去政府覺得連一碗牛肉面的價格都要監管，但是明顯的價格壟斷卻不管，這不符合三中全會精神。但這先得列出來哪些價格的管理權限要讓渡。讓渡清單出來瞭，就不能再繼續打著完善價格機制的旗號繼續延續政府對價格的管制。從企業角度，就是要確立企業自主定價。什麼是企業自主定價，就是市場起決定性作用的定價。企業不能自主定價，資源就不能充分由市場來配置。以成品油定價為例，為什麼要發改委公佈，為什麼不讓中石油、中石化自己定價？無非是擔心企業把價格定高瞭，搞價格壟斷。但在國傢發改委能源研究所所長韓文科看來，這樣的擔心是多餘的。“如果中石油、中石化不按照市場供求關系定價，搞價格壟斷，正好就在它們頭上改。我們要相信企業，企業也不會胡亂定價。沒有政府給它們扛著瞭，它們會更加認真地分析市場供求趨勢，更加謹慎地制定產品價格。改革要用市場環境去約束，政府可以從監管的角度幹預。定價不合理，老百姓會反對，消費者也會反對；如果壟斷價格，違背市場規則，政府就給開罰單。這樣，就會逼著我們完善管理機制。”韓文科說。既然十八屆三中全會從價格說改革，那價格就是一個倒逼機制。如果隻是在原來的機制上修修補補，就不能體現價格改革的大步前進。換言之，價格不能由政府通過算成本和利潤定價，價格應該由市場來決定，虧本還是大賺，完全應該由市場來決定。政府的責任就是不要讓企業壟斷性地賺錢。能源價改就是要漲價？這看似是個事實，但絕不能如此理解。我國能源價格改革，並不是為瞭漲價。不過，由於歷史原因和能源供需的現狀，都比較明確地表明能源價格改革可能會導致能源價格上漲，這是每個消費者不得不面對的現實。對此，國傢發改委價格司副巡視員郭劍英給出瞭合理的解釋，我們在推進資源環境價格改革過程中，確實都是一種漲價的現象。造成這種現象的根本原因就是由於過去我們資源環境價格壓得比較低，沒有完全反映市場供求的狀況和資源稀缺的程度，特別是也沒有反映環境損害的成本和生態補償的價值。我們在推進改革的過程中，有一個暫時的上漲，這是必然的。但是，價格市場化完成之後，大傢會看到能源價格忽漲忽落、漲漲跌跌，成為一種常態。“回顧我國成品油價格改革，在經過瞭2008年和2013年兩次重大改革之後，已實現和國際市場油價間接接軌。下一步隨著國內成品油市場經營體制的改革，特別是市場競爭的形成，成品油的價格可以完全放開交給市場。到那個時候，我們油價的調整可能會更加頻繁，就像現在我們的股票市場一樣，隨著漲漲跌跌，成為大傢一種習慣的狀態。”郭劍英說。可見，傳統的政府成本加成能源定價既忽略瞭環境外部成本，也忽略瞭能源資源稀缺成本，這使得我國為經濟增長付出巨大的環境代價，也將使我們的下一代付出難以承受的能源成本。因此，能源市場化改革是必須的，而且價格放開的時間越早越好。相反，如果每次能源價格改革都演變為企業、政府、消費者等多方力量的“博弈”，那麼能源價格改革的緩慢和滯後也就在所難免。從另一個角度看，對於發展中國傢來說，過快地提高能源價格未必會起到節能的目的，反而可能會迫使老百姓尋找有害於環境和低效的能源替代。因此，能源價格上漲是否在百姓的承受能力范圍內，是否會影響到能源基本需求，也都是應當考慮的。可以預期，在相當長一段時間內，政府的能源價格幹預可能依然會持續，但是，政府可以采用相對市場化的方式幹預能源市場，能源價格改革除瞭堅定市場化的改革方向，抓手應該是建立透明合理的能源價格機制，輔之以公平有效的能源補貼設計和嚴格的成本監管。這就是說，建立透明有效的價格機制不一定必然導致能源價格大幅度上漲，在價格機制設計上，政府可以通過稅收和補貼來影響價格水平，除瞭可以降低能源價格改革的難度，還可以有效平衡能源發展的目標。透明的價格機制的好處是，可以明確告訴消費者，在能源價格形成環節中，哪些環節是由財政補貼的，補貼瞭多少。每個環節都清楚地讓消費者知道，就能使價格上漲的事實更容易被大傢接受，也會為今後的價格市場化建立基礎。政府如何參與能源市場？對此，中央給出的答復隻有四個字：簡政放權。李克強總理在答記者問中，對其進行瞭惟妙惟肖的詮釋：即市場經濟也是法治經濟，我們要努力做到讓市場主體“法無禁止即可為”，讓政府部門“法無授權不可為”，調動千千萬萬人的積極性。同時，總理也指出：我們在推進簡政放權中，也確實遇到瞭避重就輕、中間梗阻、“最後一公裡”不通暢等問題。開弓哪還有回頭箭？我們隻能一抓到底、一往無前。我們還要繼續啃“硬骨頭”。說到底，簡政放權的要義就是，要正確地處理好政府和市場的關系。如果我們承認市場可以在能源配置中起決定性作用，就應當重新審視現在的能源審批權力和政府職能定位，大幅度減少政府對能源領域的幹預。相關政府部門應當將過去的以批代管向事中、事後監管轉變，向自然壟斷環節監管轉變。一段時間以來，我國制定瞭很多細分領域短期和中長期的相關規劃，這成為管理能源行業的重要依據。但是，這些規劃明顯呈現數量越來越多、約束性越來越強的趨勢，這是值得引起註意的問題。因為，能源行業發展不需要規劃過多過細的指標，更不應以完成這些指標為由幹預能源企業的自主權。就能源領域而言，過去一年簡政放權力度之大前所未有。在國務院取消和下放行政審批目錄中，能源項目共20餘項，涉及煤炭、電力、油氣、新能源等各領域。包括下放非主要河流的水電項目審批，下放風電、太陽能等新能源審批，取消煤炭經營許可證、生產許可證，取消能源局直購電試點審批，取消天然氣煤層氣對外合作合同審批等。對此，全國人大代表、山西省發改委主任王賦有著深切體會，他告訴記者，“去年兩會，我們向全國人大提出一個新的訴求，希望國傢把煤矸石1920萬千瓦（發電）項目的審批權交給山西。而讓人沒有想到的是，僅僅三個月之後，國傢能源局就把核準權下放給瞭山西，這也是國傢首次把能源項目核準權限委托給省級政府。”當然，我們期待的是真改革，反對假放權。能源央企該做什麼？由全國政協常委、中石化董事長傅成玉操刀的中石化改革，已經成為兩會代表委員在探討混合所有制改革破題時提及最多的樣本。在之前披露的公告中，中石化的混合制改革方案最重要的內容是，社會和民營資本持股比例不超過30%。於是30%也被外界解讀為是中石化混合制改革的最大尺度。對於這一問題，傅成玉在兩會期間明確表示，社會資本持股30%不會是中石化改革上限。按照傅成玉劃定的改革路線，中石化將在油品銷售業務板塊現有資產、負債進行審計、評估的基礎上進行重組，同時引入社會和民營資本參股，實現混合所有制經營。隨後，全國政協委員、中石油董事長周吉平領銜的中石油改革也被曝光。他表示，中石油在油氣行業已經搭建瞭6個合作合資平臺，包括未動用儲量、非常規、油氣、管道、煉化（與地方和海外）和金融板塊都在積極推進。這將成為中石油2014年改革的重要方向。雖然外界表態難度大，但周吉平認為合作模式是成熟的——在產品分成的模式下成立聯合管理委員會（決策機構），下面再設置可在當地註冊的作業公司，在當地納稅促進地方經濟發展。其實，混合所有制並非新生事物，習近平總書記在參加安徽代表團審議時說，發展混合所有制經濟，基本政策已明確，關鍵是細則，成敗也在細則。要吸取過去國企改革的經驗和教訓，不能在一片改革聲浪中把國有資產變成謀取暴利的機會。聚焦能源領域，能源央企首先應是一個企業，企業要由企業傢經營，如果不將其按照企業看待，認為它是一個特殊的組織，承擔很多別的責任，又按照很多其他的方法去管理，市場競爭的許多規律就被切斷瞭，這將形成一個很扭曲的東西。在國務院發展研究中心企業研究所所長趙昌文看來，能源行業市場化的程度，總體上比其他制造業低。從改革的路徑上，要做以下幾件事：一是進一步理順政企關系；二是從產業鏈的角度，推動資產重組和整合，實現國有資本的規模效益和資產管理的統一性；三是對於競爭性比較強的企業，可以適當降低國有股權的比重，引入民營資本；四是加強治理結構，提高資源的配置效率；最後，創造一個公平、公正、公開的商業環境，保護各類企業的合法權益。眼下，兩大油企的相繼改革，或將刺激和改變國內現有成品油市場的運作模式和市場份額分配，從而引領能源央企的市場化改革，不過其後續影響還需要一定時間來審視。文章來源：《能源評論》
新聞來源http://news.hexun.com/2014-04-21/164118856.html
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