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台北市信貸銀行推薦應對 鄰避挑戰

中國投資2013年第11期文/《中國投資》 楊海霞7月4日,中核集團發佈《中核集團龍灣工業園項目社會穩定風險評估公示》,就其將在江門鶴山市址山鎮興建的一座核燃料加工廠征求公眾意見。消息公佈後,引起各界強烈關註,出乎投資方的意料,出現瞭一邊倒的反對意見。事件快速發酵,短短10天之後,鶴山市委、市政府決定取消中核集團龍灣工業園項目,不予立項。據報道,反對者意見集中於對核輻射、核污染的擔憂,也有提及該項目沒有經過環評和充分征求公眾意見等程序違法,認為項目確定後再公示完全是走過場,等等。在公眾的巨大反對壓力下,地方政府迅速反應,一起社會公眾事件得以平息,但一個醞釀數年的項目也在倉促的決定中暫停。有報道將事件的導火索指向社會穩定風險評估(下文簡稱穩評),報道認為如果沒有項目的社會穩評公示,就不會引發這樣一起群體事件。社會穩定風險評估是重大固定資產投資項目審批中的一項前置性審查。2012年8月,國傢發展改革委出臺《國傢發展改革委重大固定資產投資項目社會穩定風險評估暫行辦法》(簡稱《穩評辦法》),明確提出國傢發展改革委審批、核準或核報國務院審批、核準的在我國境內建設實施的固定資產投資項目,在開展前期工作時,都必須開展社會穩定風險評估分析和評估論證。正是在這項制度要求下,廣東鶴山市委托評估公司對該項目的社會穩定風險進行評估並予以公示,征求公眾意見。然而穩評隻是這個事件的導火索。事實上,中核核燃料項目並不是引起群體性事件的唯一重大工程。近年來,我國已經發生瞭許多因項目而起的群體性事件,如四川什邡鉬銅項目,江蘇啟東王子造紙項目,福建廈門、大連福佳大化、寧波鎮海、雲南昆明PX項目等都出現過類似事件。這些事件都有一個共同特點:都是由可能存在環境問題的投資項目所引起。中國國際工程咨詢公司(簡稱中咨公司)研究中心主任李開孟在接受《中國投資》采訪時表示,這些因工程項目所引發的群體性事件,參加人數更多,社會影響較大,地方政府更應重視其風險的化解。但現實中,地方政府處置社會沖突的能力往往顯得非常有限,許多完全可以提前化解的矛盾,由於處置不當而逐步激化並產生嚴重後果。亞洲開發銀行東亞局首席社會發展專傢斯考特·弗格森在接受《中國投資》采訪時也表示,人們反對項目的原因有很多種,其中一個主要的原因是對項目建設內容以及項目可能帶來的負面影響不是很瞭解。項目單位往往在宣傳項目的效益方面花很多精力,而對於項目可能帶來的負面影響不願意提及甚至回避。而當地社區和老百姓最關心的恰恰是項目可能會給他們的生活帶來的負面影響,於是從各種非官方渠道打聽消息。這些非官方渠道得到的信息有些是不完整的,不準確,甚至有些是虛假的。而且這些信息當中往往很少包括項目準備采取的減緩或補償措施。最終因為信息不透明導致瞭人們對項目進行強烈抵制。等到已經發生瞭抵制事件或被媒體曝光,項目單位被迫公佈項目潛在的負面影響但又強調其減緩措施很有效。而此時,人們已經對項目單位以及他們公佈的信息和減緩措施失去瞭基本的信任,甚至一些合規的項目也受到抵制。在他們看來,這類由工程項目引發的維權事件,大多可以在項目建設前期預防和化解,然而,穩評制度這項用於“事前維穩”的新制度,在現實中存在諸多問題,並沒有起到應有的作用。大項目“鄰避”挑戰2012年7月2日,因擔心四川省什邡市宏達鉬銅多金屬資源深加工綜合利用項目引發環境污染問題,當地部分群眾到什邡市委、市政府聚集,最終逐步演變為瞭群體性事件。據地方政府所述,該項目是經國傢多部委從環保各方論證安全的前提下批準的,該項目采用國際上最先進的冶煉技術和裝備,處理原料鉬精礦、銅精礦,有充分保障並進行最嚴格的防滲處理,不會對周圍地下水、地表水產生影響。該工藝循環回用處理後,將實現“零排放”,對周邊及下遊水體不會產生影響。按照環評要求,鉬銅項目的治污設施建設占項目總投資的14%,全部采用國外先進技術,高端的治污設備對工業廢棄物的處理將嚴格控制,最大限度地控制污染。同時,鉬銅項目開工建設後,環保部門還將在施工現場安裝監測設備並配備監測人員,對工程進行全方位觀察測評預防應急,其環境防護距離和衛生防護距離,在大氣(空氣)環境上是自然科學的,產生出的固體廢物全部外售綜合利用,不會對環境產生影響。雖然從環評的審批流程觀察,宏達鉬銅項目的環境評測工作手續齊全,但是其公佈的信息卻非常不足。國傢環保部官方網站曾在2012年2月28日對項目進行瞭審批前的公示,並於3月26日正式作出批復,其在2月28日的公示中顯示:“項目主要建設內容包括4萬噸/年鉬冶煉系統、40萬噸/年陰極銅冶煉系統和自備電廠3個部分,工程實際總投資67.24億元,其中環保投資9.6547億元。”此外,沒有任何相關環評信息。一個合規的項目,因嚴重缺乏與公眾的溝通而引起群體事件,類似事件已經在近年發生多起。事實上,這樣的情況並非中國所獨有,在工業化國傢都曾發生過,被稱為“鄰避”效應NIMBY(Not in my backyard),即“不要建在我傢後院”的效應,就是指強烈反對在自己住處附近設立任何有危險性,不好看或有其他不宣情形的事物,具體到一些建設項目,人們對項目可能產生的事故、污染、噪音等表現出的關切。“目前中國中等收入階層逐步壯大,公民環保和健康意識明顯增強,公眾對社會公平和自身合法權益的維護要求越來越高”,李開孟說,“類似這些這樣存在環境和安全敏感性項目,引起的‘鄰避效應’如果處置不當,會成為群體事件的導火索”。在他看來,目前中國已經明顯進入瞭群體性事件突發期。根據上海投資咨詢公司社會風險評價部主任秦春在媒體披露的數據,1994-2003年,我國各類群體性事件數量年均增長17%,參與人數平均每年增長12%,由73萬多人增加到307萬多人,其中百人以上的由1400起增加到7000起,增長4倍。2011年,群體性事件上升到瞭17萬起。李開孟表示,突發性群體事件按照內在性質,可以分為經濟維權事件、社會泄憤事件和政治騷亂事件等3種形式。後兩類事件主要依靠政法維穩等手段來解決。其中,社會泄憤事件可能會由項目的經濟維權引起,當經濟維權事件發展到出現打、砸、搶、燒等違法犯罪行為時,就演變成為泄憤性公共事件。維權事件的發生是因為項目的投資建設損害瞭一部分人的利益,他們要求獲得相應的補償。在正常的維權活動中,行為者的訴求是尋求體制性的解決渠道,如通過對話和談判,尋求司法和行政調解等。如果這些方式都不能解決問題,當事人就可能集體上訪,遊行示威,破壞公共秩序,直至暴力對抗。“我國絕大多數群體性事件都是維權事件,都是當事者在現行體制范圍內希望以合法手段來維護其自身合法權益,這些事件隻是一種民眾表達利益訴求或情緒的方式”,李開孟表示。但在這些事件中,地方政府處置社會沖突的能力往往顯得非常有限,許多完全可以提前化解的矛盾,由於處置不當而逐步激化並產生嚴重後果。這就形成瞭“起因很小,基層反應遲鈍,事態升級爆發,基層無法控制,震驚高層,迅速處置,事態平息,社會傷痛難平,醞釀新沖突”的維穩怪圈。穩評流於形式斯考特·弗格森表示,“粗略的項目規劃和草率的選址經常會引起動蕩和沖突。項目單位應該意識到這些風險並通過避免影響、最小化影響以及足夠的減緩措施來管理這些風險。我個人更傾向於更嚴格的社會評價”。繼《暫行辦法》之後, 2013年2月國傢發展改革委又出臺《重大固定資產投資項目社會穩定風險分析篇章和評估報告編制大綱(試行)》(簡稱《編制大綱》),對投資項目社會穩定風險分析和評估的內容提出瞭一般性的原則要求,但並沒有給出全國層面能夠通用的、具有可操作性的項目穩評具體分析框架、分析方法和評判標準,而是希望全國各地區、各部門根據國傢發展改革委提出的原則性要求,研究制定適合本地區、本行業特點的項目穩評具體操作規范和風險評判標準。在李開孟看來,現實中項目的穩評很多都流於形式,這也是其沒有起到化解社會穩定風險作用的主要原因。“根據我們所掌握的情況,這方面的工作在全國各地並沒有啟動,而且也沒有看到啟動的任何跡象”,李開孟表示。此外,在他看來,一些項目業主單位及地方政府開展社會穩定風險分析和評估的積極性、主動性和自覺性還有待進一步提高,很多項目單位和地方政府開展項目穩評工作,隻是迫於申報項目的編制要求而不得不為之。依照國傢發改委重大項目社會穩定風險評估暫行辦法,重大項目社會穩定風險等級分為高、中、低3級,穩評報告是項目核批的重要依據,隻有評為“低風險”的項目才能獲批,而風險等級的審核權在地方政府。“從目前掌握的情況看,各地方、各部門上報的擬建項目社會穩定風險分析篇章及評估報告,無論項目本身真實的社會穩定風險情況如何,穩評分析及評估結論全部都是‘低風險’等級”,李開孟說。“事實上,地方政府難以自我否定”,中咨公司教授級高工徐成彬表示,“雖然他們也不希望發生社會穩定風險事件,但在‘GDP至上’的現實誘惑下,決策者可能心存僥幸,冒險闖關,迫使項目穩評報告做出有違事實的結論,為GDP讓路。因此,將項目穩評的前置性審查權交由地方政府負責,從行政機制上很難保證實現《穩評辦法》出臺的初衷”。“從邏輯上,將社會穩定風險等級的決定權交給社會穩定風險管理的責任承擔主體具有合理性。但是,邏輯上的合理性並不意味著具有現實中的有效性。由於地方政府追求GDP高速增長的內在沖動在短期內難以改變,經由地方政府報送的擬建項目,無論實際上的社會穩定風險狀況如何,其穩評報告所出現的評估結論必定是低風險,除非地方政府不支持這個項目”。李開孟說。從建立項目審查制度體系的角度看,當前的項目穩評機制,與“環境評價”“土地預審”“節能評價”等一起,都成為項目審批或核準前置性條件。但是報送中央政府審批或核準的投資項目,“環評”由國傢環保部負責,“土地預審”由國土資源部負責,“節能審查”由投資主管部門負責,“穩評”決定權事實上交給瞭地方政府。“如果像環評、土地、節能等職能審查一樣,由更高一級的政府部門來審核項目涉穩問題,不僅一定程度上遏制地方政府投資沖動,而且項目穩評的客觀公正性也可能更高”,徐成彬表示。雖然穩評的初衷在於加強社會穩定風險管理,但現實中,項目穩評也並非萬能的鑰匙。“項目穩評僅能在有限領域內發揮因工程項目所引發的經濟維權事件的預防作用”,李開孟表示,“希望通過項目穩評預防所有的群體性事件是不現實的;有些地方雖然開展瞭項目穩評工作,結果卻照樣發生群體性事件,例如雲南昆明化工項目、廣東核燃料項目等,但由此而否定項目穩評的積極作用是不客觀的”。斯考特·弗格森也表示,有一些項目也許可以提供雙贏的解決方案,但大多數項目在效益和成本的分配上並不公平,也就是說有人受益而同時其他一些人遭受損失。對於這些項目,需要準備足夠的減緩措施以確保一個公平的結果,但往往法律上又沒有強制要求。項目單位認為那些減緩措施會增加項目的成本因此盡量簡化,隻要受影響人境況不會變差或不會受到嚴重影響,而不是確保受影響人能與其他人群一樣真正從項目中受益。“這仍然是一個挑戰,盡管現在有些受影響人已經開始要求更公平的對待”。斯考特·弗格森說。鏈接大項目引發群體事件廈門PX項目一、廈門PX項目概況廈門PX項目是指由臺資企業騰龍芳烴(廈門)有限公司在廈門海滄投資建設的“騰龍芳烴(廈門)有限公司80萬噸/年對二甲苯(PX)及整體公用配套工程”。該項目於2004年2月由國務院批準立項,並由國傢發展改革委批準項目建議書(發改工業[2004]264號),2006年7月獲核準(發改工業[2006]1334號)。廈門PX項目於2006年11月開工建設,原計劃2008年投產,總投資額108億元人民幣。項目選址於廈門市海滄臺商投資區南部工業區,距最近的居民區不足1.5公裡,距廈門風景名勝地鼓浪嶼約5公裡,距廈門島約7公裡,項目區5公裡范圍內的人口超過10萬。二、廈門PX項目群體抵制事件項目開工後廣受質疑。2007年3月,由全國政協委員、中國科學院院士、廈門大學教授趙玉芬發起,有105名全國政協委員聯合簽名的“關於廈門海滄PX項目遷址建議的提案”在兩會期間公佈,提案認為該項目區離居民區太近,如果發生泄漏或爆炸,廈門百萬人口將面臨危險。但該提案並沒有得到國傢相關部門和廈門市政府的關註。同年5月末,一些廈門市民通過短信等渠道獲取瞭關於PX項目與環境污染的相關信息,數千名市民在6月1日以“散步”的名義上街遊行。遊行人士占據主要街道,要求廈門市政府終止興建化工廠的計劃,期間遊行者與武警發生沖突。數小時後,遊行人群和平散去。6月2日,遊行繼續進行,後由於大雨,遊行人群散去。三、項目後續處理2007年6月7日,國傢環保總局組織各方專傢,就廈門PX項目進行總體規劃環評,該環評報告於12月5日對外公佈,認為該項目選址是不合理的。12月8日,廈門市委在廈門網上開通瞭“環評報告網絡公眾參與活動”的投票平臺,截至投票結束時,共有5.5萬張票反對PX項目建設,3000票支持。12月13日,廈門市政府針對PX項目召開市民座談會,在49名與會的市民代表中,超過40位明確表示反對該項目建設。12月14日,廈門市政府針對PX項目召開第二場市民座談會,在97名與會的市民代表中,約有62名發言,其中50餘名明確表示反對。2008年12月16日,福建省政府針對廈門PX項目問題召開專項會議,根據總體環評、民意調查結果,會議決定遷建PX項目。考慮到該項目對福建省石化工業,尤其是聚酯化纖產業發展有較強帶動作用,廈門市政府、漳州市政府與投資商友好協商溝通,同意將該項目以及另一“翔鷺石化企業(廈門)有限公司150萬噸/年精對苯二甲酸2期工程”項目(屬PX下遊項目,於2006年10月獲得國傢核準),一起遷至漳州古雷港經濟開發區進行建設。上述兩個遷建項目名稱分別變更為“騰龍芳烴(漳州)有限公司80萬噸/年對二甲苯工程”及“翔鷺石化(漳州)有限公司150萬噸/年精對苯二甲酸工程”。兩項目重新編制瞭申請報告,並於2009年3月通過國傢發展改革委核準,繼而啟動瞭工程建設。2012年7月國傢發展改革委具文同意騰龍芳烴項目因原料變化進行建設方案調整。但由於該方案調整未報經環保部門批準,項目曾於2013年1月遭到國傢環保部處罰。目前,該項目已經通過國傢環保部審查,工程已完工,進入試運行階段。但因近期試運行過程中發生一次管件破裂爆炸事故(未造成人員傷亡),項目仍在進行隱患排查,並等待漳州市事故調查報告出臺,尚未投入正式生產。該遷建項目作為龍頭項目,為福建省打造古雷國傢級石化區奠定瞭基礎。目前,國傢發展改革委正在開展對《漳州古雷石化基地發展規劃》的審批工作。鎮海煉化一體化擴建項目一、鎮海煉化一體化擴建項目概況鎮海煉化一體化擴建項目(即“中國石化(600028,股吧)鎮海煉化分公司擴建1500萬噸煉油和100萬噸乙烯煉化一體化項目”)為依托鎮海煉化分公司對已辟廠區的擴建項目。該項目選址於寧波石化經濟技術開發區內,占地面積約422公頃。項目投資方為中石化下屬規模最大的煉油企業——鎮海石化,總投資估算約558.73億元。該項目是由國傢化工產業振興計劃所確立的國傢生產力佈局重點戰略項目,預計擴建後企業總規模將達3800萬噸煉油、200萬噸乙烯。項目建成後,鎮海煉化將成為國內乃至亞洲最大的綜合煉油石化企業,同時會使浙江形成4000萬噸/年煉油、220萬噸/年乙烯的產能,建成全國最大煉化一體化生產基地。國傢發展改革委已於2009年開始項目申請報告的核準程序。但由於受用地預審、環評、安評、企業自身等諸多因素影響,項目方案不斷調整,導致目前核準程序仍處於委托評估階段。二、鎮海煉化一體化擴建項目群體抵制事件寧波石化經濟技術開發區成立以來,多次發生環境污染事件,如寧波LG甬興化工有限公司的丙烯腈泄漏事件、澥浦鎮化工廠偷排有毒氣體事件等,周邊生活群眾對該地區環境問題極為不滿。從2012年10月初開始,鎮海煉化一體化擴建項目區周邊部分村民就項目落戶後的相關環保及村莊搬遷問題到鎮海區政府信訪。同年10月22日,灣塘等村近200名村民,以居住點距離化工企業過近為由,集體到寧波市鎮海區政府上訪,要求盡早將村莊拆遷納入新農村改造計劃,並圍堵瞭城區一交通路口,造成群體性事件,後該事件進一步引發瞭寧波市區內的群體抗議事件。針對這一事件,10月24日凌晨,寧波鎮海區人民政府辦公室發佈《關於鎮海煉化一體化項目有關情況的說明》。提出按照環保部門要求,執行最嚴格的排放標準,采用先進的清潔生產工藝和技術,對工藝產品方案和主體裝置組成進行優化,但該《說明》並沒有得到群眾認可。10月26日、27日、28日,遊行群眾繼續聚集,並與警察發生沖突,甚至出現部分群眾沖擊國傢機關現象。三、項目後續處理在發生群體性事件前,該項目方案實際已經基本確定並完成瞭環境影響報告書編制。後由於該事件影響,2012年10月28日,寧波市政府明確宣佈堅決不上PX項目。煉化一體化項目前期工作停止推進,再作科學論證,中國石化又重新開展項目可行性研究,目前該項目仍在進行可行性研究和環評階段。 大連福佳PX項目一、大連福佳PX項目概況大連福佳PX項目是中國最大的PX項目之一,投資方為大連福佳集團和大化集團(福佳集團占51%股份)。該項目位於大孤山石化區,占地80公頃,共投資95億元,預計年產對二甲苯(PX)45萬噸。2005年12月23日,福佳大化PX項目通過國傢發展改革委核準(發改工業[2005]2748號)。2006年大連福佳大化石油化工有限公司正式設立,負責項目建設和運行。該項目作為老牌國有化工企業——大化集團整體搬遷工程中的一個重要子項目,被大連市列為振興東北老工業基地的重點項目和“大連市政府六大重點工程”之一。2007年10月項目開始動土施工,2008年11月18日完成裝置建設,2009年5月試生產並於6月21日正式運營。由於該項目在設計、建設過程中,根據市場情況將生產規模變更為年產70萬噸PX,廠址位置也有所變化,企業於2009年再次申請對《變更申請報告》進行核準。國傢發展改革委辦公廳於2009年9月30日出具《關於同意調整大連福佳大化石油化工有限公司PX項目建設方案的復函》(發改辦產業[2009]2067號)。二、大連福佳PX項目群體抵制事件2010年7月,中石油輸油管線發生爆炸時曾引發大連市附近海域的嚴重漏油和城區嚴重污染。同年10月,同一出事地點發生瞭第二次爆炸。接連的環境事故引發的嚴重環境污染事件引發大連市民強烈不滿,環境保護問題成為大連市民關註的焦點之一。2011年8月8日上午,受臺風“梅花”影響,海水沖擊致使大連金州開發區福佳大化PX工廠的堤壩出現兩段垮塌,每段潰堤長約三十幾米,若海水倒灌,有毒物質將會大面積擴散,在當地引發恐慌。8日下午,央視記者對其采訪被毆打,群眾對此較為不滿,成為集會遊行事件的導火索。8月14日,據新華社公佈,約有12000多名大連市民到大連市政府門前集會,要求政府將該項目搬出大連,期間與武警爆發沖突但並未發生打砸事件。8月14日下午,大連市政府做出決定,停產福佳大化PX項目並對其進行搬遷。而後示威活動逐漸平息。三、項目後續處理雖然發生過群體事件,該項目實際仍在正常運行,但該事件推動瞭大連石化公司(煉油廠)的搬遷提到議事日程。2011年12月,大連市政府召開大連西中島石化產業園區規劃和福佳大化等大孤山半島石化企業整體搬遷改造規劃方案專傢論證會,而後形成《搬遷規劃方案》,提出以醞釀搬遷的中國石油(601857,股吧)大連石化公司(煉油規模2000萬噸/年)為龍頭,打造長興島(西中島)國傢級石化區。 (資料來源:據公開資料整理)

新聞來源http://news.hexun.com/2013-11-05/159389045.html
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